*.- Los Lineamientos de Derechos de las Audiencias frente al espejo de la libertad de expresión
Dr. José Alejandro García Galván
Introducción:
La Hay un refrán popular mexicano que resume, mejor que cualquier tratado de teoría de la comunicación, el problema central de toda regulación sobre medios: "me escuchas Juan, para que me entiendas Pedro". Detrás de esa frase aparentemente enredada se esconde una verdad incómoda: quien habla no siempre controla lo que se entiende, y quien regula el habla —en este caso, el Estado mexicano a través del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)— tampoco puede garantizar que su intención original sea la que finalmente prevalezca en la práctica. Los Lineamientos Generales sobre los Derechos de las Audiencias son, en este sentido, un caso de estudio perfecto: un instrumento diseñado para que las audiencias "entiendan" mejor lo que reciben, pero cuya redacción deja abierta la puerta a que "Pedro" —el regulador, el Comité, la autoridad en turno— termine escuchando algo distinto de lo que "Juan" —el concesionario, el periodista, el programador— quiso decir.
Un marco normativo con dos caras
Los Lineamientos, emitidos por el IFT en ejercicio de sus facultades constitucionales (artículos 1°, 6° y 7° de la Constitución) y en desarrollo de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, tienen un propósito loable y difícil de objetar en abstracto: garantizar que las personas que reciben contenidos audiovisuales —las "Audiencias", según la definición del artículo 2°— puedan ejercer derechos de información, accesibilidad, no discriminación y protección frente a contenidos que pudieran vulnerarlas, especialmente cuando se trata de niñas, niños, adolescentes o personas con discapacidad.
El propio texto se cuida de dejar constancia, desde el artículo 1°, de que no busca restringir la libertad programática, la libertad editorial ni la posibilidad de que cada concesionario redacte su Código de Ética "conforme a sus propias determinaciones" y nombre a su Defensor de Audiencia "con libertad". Esta declaración no es casual: responde, con toda evidencia, a un antecedente incómodo para el propio Instituto. La primera versión de estos lineamientos, aprobada en 2016, fue bautizada por buena parte de la industria y de organizaciones periodísticas como la "Ley Chayote", y motivó amparos que llegaron hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El resultado de ese litigio fue una poda: se invalidaron o se acotaron las disposiciones consideradas más invasivas de la autonomía editorial, y se mantuvo, en cambio, el núcleo duro relativo a accesibilidad, protección de audiencias infantiles y existencia de mecanismos de queja. El documento que hoy se analiza es, en buena medida, el resultado de esa poda judicial: más cauteloso en el lenguaje, más explícito en la defensa de la libertad programática, pero no exento de las mismas tensiones estructurales que originaron la controversia.
¿Claridad o ambigüedad? Un examen, línea por línea
Visto de cerca, el texto combina dos tipos de normas muy distintas en su nivel de precisión, y esa combinación es, precisamente, la raíz del problema.
Por un lado, existen disposiciones técnicas notablemente precisas: los tiempos exactos de exhibición del símbolo "P" para publicidad (10 segundos), las frases exactas que deben pronunciarse al iniciar y concluir un corte comercial, los parámetros de sincronía y legibilidad del subtitulaje oculto, o los plazos procesales para la actuación del Defensor de Audiencia (2, 3, 5, 20 días hábiles, según el caso). En estos apartados, cualquier concesionario sabe exactamente qué se espera de él, y cualquier autoridad puede verificar objetivamente el cumplimiento. Aquí no hay ambigüedad que temer.
Por otro lado, el texto está sembrado de conceptos jurídicos abiertos que, por su propia naturaleza, requieren interpretación caso por caso. El artículo 2° define "Veracidad" como la "exigencia de que la información difundida sobre hechos se encuentre respaldada por un ejercicio razonable de investigación y comprobación de su asiento en la realidad". ¿Qué es un "ejercicio razonable"? ¿Quién lo mide y con qué vara? El artículo 5°, fracción V, exige que la programación "propicie" la integración de las familias, el desarrollo armónico de la niñez, la difusión de valores artísticos e históricos, "la difusión de las ideas que afirmen nuestra unidad nacional" y "el uso correcto del lenguaje". Son aspiraciones legítimas como principios orientadores, pero pésimas candidatas a convertirse en estándares sancionables, porque no existe una métrica objetiva para decidir si un noticiero, una telenovela o un programa de opinión "propició" o no la unidad nacional.
El artículo 3° remata esta ambigüedad al otorgar al Instituto la facultad de "contextualizar" cualquier contenido cuestionado usando criterios como el horario de transmisión, "la justificación y/o intención" de haberlo transmitido, o "el tipo de contenido". Se trata de criterios razonables para evitar sanciones mecánicas y sin contexto —algo que, en principio, favorece a los concesionarios—, pero que, vistos desde el ángulo opuesto, equivalen a un cheque en blanco interpretativo: es el propio regulador quien decide, después de los hechos, cuál era la "intención" de quien transmitió el contenido. La diferencia entre información noticiosa y opinión (artículo 15) exige que quien informa advierta "de manera expresa y clara" cuándo está opinando, una obligación de ejecución práctica compleja en la dinámica de la conducción en vivo, donde la línea entre informar y opinar rara vez es tan nítida como el legislador imagina desde su escritorio.
En síntesis: el andamiaje técnico-operativo es sólido; el andamiaje valorativo —el que define qué contenidos son deseables o indeseables— descansa en fórmulas que, sin ser inconstitucionales por sí mismas, dejan un margen de discrecionalidad considerable en manos del Instituto y, en última instancia, del Comité facultado para ordenar la Suspensión Precautoria de Transmisiones, una medida que, aunque rodeada de garantías procesales (apercibimiento previo, plazos, posibilidad de subsanar), sigue siendo, en esencia, la capacidad de silenciar una transmisión antes de una resolución definitiva sobre el fondo.
Las acusaciones de "mordaza": ¿cuánto hay de razón y cuánto de exageración?
No sorprende, entonces, que sectores de la industria de radiodifusión, agrupaciones de periodistas y organizaciones de defensa de la libertad de expresión hayan calificado —sobre todo en la versión original de 2016— a estos lineamientos como un intento de control editorial disfrazado de protección al público. El argumento de fondo es coherente con el análisis anterior: cuando el Estado se reserva la facultad de calificar, después de los hechos, si un contenido fue "veraz", si "propició" ciertos valores, o si distinguió adecuadamente opinión de información, abre una puerta —aunque sea estrecha— para que criterios políticos o coyunturales se cuelen en decisiones que deberían ser puramente técnicas.
Sin embargo, calificar el instrumento completo como una "mordaza" es una simplificación que no resiste un examen riguroso. Primero, porque el litigio constitucional ya operó como filtro: la Suprema Corte revisó la versión original y depuró las disposiciones más agresivas contra la autonomía editorial, dejando el texto vigente notablemente más moderado y explícito en su respeto a la libertad programática. Segundo, porque el derecho comparado muestra que la existencia de "derechos de las audiencias" —accesibilidad, protección infantil, mecanismos de queja ante un defensor— es una práctica común en democracias consolidadas, desde el OFCOM británico hasta la FCC estadounidense, sin que ello equivalga automáticamente a censura. Tercero, porque el propio texto construye, en paralelo a las facultades sancionadoras del Instituto, una arquitectura de defensa (el Defensor de Audiencias) pensada para resolver quejas sin necesidad de intervención estatal directa, lo que en la práctica desahoga buena parte de la conflictividad antes de que llegue al terreno sancionador.
Dicho esto, la crítica no carece por completo de fundamento: el riesgo no reside en la existencia de la norma, sino en su aplicación futura. Un marco que combina conceptos abiertos ("veracidad", "unidad nacional", "uso correcto del lenguaje") con un mecanismo de suspensión precautoria de transmisiones es, estructuralmente, un marco que depende en exceso de la buena fe y la imparcialidad de quien lo aplica. La historia regulatoria mexicana —y la de casi cualquier país— enseña que confiar exclusivamente en la buena voluntad del regulador no es una garantía suficiente frente a la libertad de expresión.
Conclusión: quién escucha y quién entiende
Volvamos al refrán. Los Lineamientos parten de una premisa correcta: las audiencias tienen derecho a recibir información veraz, accesible y respetuosa, y los concesionarios tienen obligaciones correlativas frente a ese derecho. El problema no es la premisa, sino la traducción operativa de esa premisa en normas que, en varios de sus tramos, dependen más de la interpretación de quien las aplica que del texto mismo. "Juan" —el concesionario— puede estar hablando con total apego a la letra de la ley, y aun así "Pedro" —el Instituto, el Comité, el Defensor— puede entender algo distinto, con consecuencias que van desde un apercibimiento hasta la suspensión precautoria de una transmisión.
Esa brecha entre lo que se dice y lo que se entiende no se cierra con más lenguaje aspiracional, sino con estándares más objetivos, procedimientos más transparentes y, sobre todo, con una vigilancia social permanente —de periodistas, academia y ciudadanía— sobre cómo se aplican estas normas en la práctica cotidiana, no solamente sobre cómo están redactadas en el papel.
Conviene no perder de vista que este problema no es exclusivo de México ni de este instrumento en particular. Toda regulación de contenidos audiovisuales enfrenta la misma tensión irresoluble: proteger a las audiencias más vulnerables exige cierto grado de intervención normativa, pero esa intervención, si no está acotada con precisión técnica, puede convertirse en herramienta para presionar líneas editoriales incómodas. La diferencia entre una regulación legítima y un control encubierto no está en la existencia de la norma, sino en tres elementos: la objetividad de los estándares, la independencia real de quien decide, y la existencia de contrapesos —judiciales, sociales, mediáticos— capaces de corregir desviaciones a tiempo. Los Lineamientos cumplen razonablemente bien con el tercero, gracias al precedente judicial que los moderó; cumplen de forma desigual con el primero, dada la persistencia de conceptos abiertos; y dependen, para el segundo, de una variable que ningún texto puede garantizar por sí solo: la voluntad institucional de ejercer la facultad regulatoria con mesura y no como instrumento de presión.
Ahí radica la enseñanza más valiosa de este ejercicio: ninguna reforma, por bien intencionada que sea, puede blindarse contra el uso indebido si depende de la interpretación discrecional de quien la aplica. La responsabilidad de vigilar que "Juan" y "Pedro" se entiendan correctamente no puede recaer únicamente en el texto legal; recae también en una ciudadanía informada, en medios dispuestos a documentar cada aplicación cuestionable de la norma, y en la academia, capaz de traducir estos debates técnicos a un lenguaje que la sociedad pueda comprender y exigir.
Tres preguntas para no dormir tranquilos
¿Es posible redactar estándares de "veracidad" o de contenido "propicio" para la sociedad sin abrir, al mismo tiempo, una puerta a la discrecionalidad excesiva del regulador?
Si la industria y las organizaciones de periodistas ya lograron, por la vía judicial, moderar las disposiciones más invasivas de estos lineamientos, ¿basta ese contrapeso institucional para garantizar que en el futuro no se usen de forma restrictiva, o se requieren mecanismos adicionales de vigilancia?
¿Quién debería tener la última palabra sobre si un contenido "entendió bien" su audiencia: el propio medio, el público a través de sus quejas ante el Defensor, o el Estado a través del Instituto?
¿Y usted, qué piensa?
Referencias Bibliográficas
Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). Lineamientos Generales sobre los Derechos de las Audiencias (documento analizado, versión vigente posterior a la revisión judicial).
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (Diario Oficial de la Federación, 14 de julio de 2014), en particular los artículos 15, 216, 256 y siguientes relativos a derechos de las audiencias.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 1°, 6°, 7° y 28, en materia de libertad de expresión, radiodifusión y órganos reguladores autónomos.
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). Resoluciones derivadas de los amparos promovidos por concesionarios de radiodifusión y organizaciones del sector contra la versión original (2016) de los Lineamientos de Derechos de las Audiencias.
Artículo 19, Oficina para México y Centroamérica — organización de defensa de la libertad de expresión que documentó y se pronunció públicamente sobre la controversia conocida coloquialmente como "Ley Chayote".
Cámara de la Industria de Radio y Televisión (CIRT) — postura del sector concesionario frente a los lineamientos originales y su litigio constitucional.
